午夜过后，政府大楼里灯光逐渐熄灭，漆黑夜幕下，另一场会议正在地下档案室展开。
“我真的受够了这黑黢黢的小地方，我要逃走！”位于在档案架最顶层的小B抖了抖身上的灰尘，愤慨地站了起来。
“我觉得我还是有重见天日的一天，虽然在施行前期遇到争议，但是人无完人，修改后我会发挥更大的社会效用的。”刚加入不久的小C满怀信心的说。
资历最老的A发了话。“你，表面华丽，内里空虚，缺骨架支撑；还有你，根本就是领导拍脑袋决定的产物，东拼西凑，腿脚都没长全乎；还有你…..现在社会竞争压力这么大，像你们这样的残次品如何自谋生路！”随着A手指到的地方，大家一片沉默。
上述参与“飞跃档案室”会议的ABC们，其实是我们现实生活中“最熟悉的陌生人”。他们的真实身份可能是：
咸阳创卫期间规定“捡一个烟头奖5分、灭一只老鼠奖1元”，引起排队交烟头，不得不在21天后狼狈收场了；曲江轻轨耗资上亿，开通之后却关关停停，被网友戏称其为“空中狗皮膏药”……
要么躺在纸上、挂在墙上，要么备受争议甚至被叫停，要么出台后形同虚设，沦为一纸空文……为何会出现政策“断头”的现象？我们采访了几位当时的“与会者”，大家一起来听听他们的“悲惨遭遇”。
Part 1
我是个速成品。电脑前的那个中年男人在网上东拉西凑搜集各地类似的案例，摘录、总结并加以修改完善。我就这样出生了。
拍脑袋型：政策落地难，群众争议多
近日，西咸新区泾河新城管委会和咸阳市泾阳县政府两级政府政策“打了架”：企业通过正当程序取得的施工证件，一级基层政府说可以施工，另一级说不能。政策不一致，导致多个项目被迫停工数月，有企业称每月损失数十万元。
无独有偶，去年8月，在西咸一体化建设欣欣向荣时，西安某部门却发出了“已获批将启用陕U机动车牌号”消息，如此拆台引起了各界对西咸一体化取向、进程的疑惑。
“拍脑袋”决策、“穿新鞋走老路”、“各唱各的调，各吹各的号”…..种种任性的施政行为，导致一些交叉地区和多部门交叉施政的领域决策“翻烧饼”、区域、部门之间“神仙打架”等窘况，实际上还是官本位思想在作怪。
决策权是一种重要的公权力。在重大决策上“拍脑袋”，往往催生出“败家子”工程，决策者倒是可以“拍屁股走人”、甚至因“有魄力”而升迁，但财力物力却被严重浪费，留下无法收拾的烂尾项目，当地老百姓也不免遭殃。
“断头”政策、项目频频出现，正是因为权力闭门造车所付出的法治代价和成本太小。一些地方推出的政策、项目，决策失误、影响恶劣，“收回成命”便是了。表面上看，这是权力在法治程序与民意面前“知错即改”的一种折腰恭谦姿态，实际上是权力有着不需要为之付出代价的任性空间。
“民主化、科学化、法治化是最关键因素，这些直接决定了政策施行的好与坏。”陕西省社科院政治与法律研究所副所长陈波认为，政策制定往往是整个政策运行的源头，是最重要的环节。
同时，不合理、不科学政策的产生还是因为“决策者”的不专业，不负责任，他们缺少系统决策、综合治理的策略和能力。
“政策制定者将自身混同于一般市民，将公共管理当作一个谋生手段、个人工作。”西北政法大学政治与公共管理学院院长侯学华认为，政策出现断头，决策者难辞其咎。“在制定政策时没有悉心研究当下的社会背景，缺少创新的勇气和使命担当的责任心、使命感，领导个人思维凌驾于公共管理科学思维和理论之上，不尊重科学规律和地方发展实际，这必然导致断头政策的产生。”
Part 2
“时机不成熟”、“群众有异议”、“缺乏后续的保障措施”…..种种争议下，我被搁置了。后来，越来越多像我一样的文件被放进了柜子里，那个新来的小妹儿认真地将我们存档，贴上标签。
束之高阁型：缺乏配套，政策长期推行难，铁腕治理成空谈
去年8月，西安警方推出“史上最严养狗条例”。而实际上，7年前“限狗令”就已经颁布实施。因执法取证难、违法成本低、维权成本高等原因，实际治理效果往往呈现出一种“拉锯战”的状态。权责失衡的法律困境，投射到一些狗主人的心态中，便异化成了“双标”：一说宠物就是“儿子”，谁敢瞪眼拳打脚踢；一说责任立马变脸，出事赖狗与我无关。造成了养狗者有恃无恐，受害者反倒“步步惊心”的怪相。
2011年，陕西省出台了《陕西省循环经济促进条例》，而一次性筷子在陕西从未被禁止过，尤其在外卖行业高速发展的这些年，一次性筷子的使用不降反增。
如此“钝刀子”割肉的政策，就像拳头打在棉花上，问题没有解决，反而愈演愈烈。坊妹以为，如果出台之日就开启了“沉睡模式”，那这样的政策无论有多么美好的愿景，都说不上好政策。
坊妹注意到，一些地方出台惠民政策，对能否落实、效果怎样却不曾深思熟虑。有些政策的享受条件高的离谱，符合条件的人寥寥无几；有些政策只是勾勒出一个大的框架，看上去很美，却缺乏具体操作的实施细则；还有些政策是“看得见、吃不着”，最终进入“休眠”甚至是“僵尸”状态。
2009年陕西省提出“65岁以上老人享受免费体检”就是一项“隐形”的政策，至今很多老人都未能从这项政策中获益。
“因为相关配套保障政策并不完善，同时法律责任也不甚明确，这就导致政策执行者和群众都不把此类政策当回事儿。”陈波同样认为，政策之间的衔接配合不够，相关配套保障政策不充分、社会公众对政策认知度不高等问题是导致政策“断头”的第二大原因。
“好的政策还需要加强宣传，增强社会公众的了解度和知晓率，进而增强对政策运行的社会支持。”陈波表示，提升政策的知晓度同样十分重要，“在一开始宣传力度大，公众也比较支持，效果较好，但随着时间推移，一些社会公众心理松懈、精神麻痹，而宣传也没有持续跟进，这也是政策逐渐被忽视的原因。”
Part 3
他们把我打造成了“网红”，报纸、网页、手机、公交站牌、繁华商圈的大屏上随处可见我的身影。他们说我是“史上最严”、“全国最优惠”、“力度最大”、“全国最宽松”…..但是短短半年后，我开始被人遗忘，我被彻底打入了冷宫。
政绩驱动型：雷声大，雨点小，政策施行像阵风
2010年创卫期间，咸阳市曾出台了一项奖励政策，通过捡一个烟头奖励5分钱，灭一只老鼠奖励1元钱的方式，号召群众共同创卫。“因为没有严格的检验标准，只要是烟头都会收下。但是很多烟头都来路不明，有些来自网吧，有些来自棋牌室，到处都可以弄到烟头。”如此粗暴简单地出台政策，导致一些地方出现排队交烟头的场面，甚至因此发生争执，不得不在实施21天后终止。
近年来一些地方、部门出现半途夭折的“短命政策”现象，其背后是急功近利的浮躁，更多沦为政治作秀。
还有的 ，雷声大，雨点小，最后不了了之。比如西安“路长制”出现了推诿、拖延、解决不彻底等情况，甚至有部分监督电话打不通，并不知道自己是路长的尴尬；“以克论净”如今悄然无息；禁烟令竟成了一些默许吸烟商家的宣传噱头等。
“其实在西安乃至陕西，此类现象相对较为普遍，比如小升初摇号+面谈的政策、禁摩令、限购令、人才新政、环保新政等，都具有这样的特征。”侯学华解释道。地方领导急于出政绩也容易造成政策制定上的短视化，出现泡沫政绩和“头疼医头，脚疼医脚”的政策方案。从城市治理的综合效果来看，缺乏系统性、连续性和有效性。
从这点来看，一些党员干部在制定政策时，若没有把人民群众放在心上，而是想着怎么提高自己的声望、积累自己的政绩，就会导致政策经不起时间的考验。
如此错误的政绩观还会怂恿新官不理旧账。
此前，208坊也分析过，有糊涂账理不清的，也有法律意识淡薄、契约观念欠缺不想理的，更有只想着创造自己的政绩，于是对前任官员的各项规划和工作全盘推翻，重画蓝图的。
然而，政策悬置往往会传导给企业和社会不良的信号，无异于“中梗阻”，成为横亘于中央与基层之间层层截留的壁垒。
李克强总理就曾针对此类现象发表过意见：一些地方政府制定政策“朝令夕改”，地方政府官员“脚面上支锅——踢掉就走”的失信行为依然不同程度地出现，更不乏屡屡出现“拍脑袋决定，拍胸脯保证，拍屁股走人”的荒诞现象，这种严重损害政府诚信的行为不只是出现在地方政府重大项目工程决策落实之中，甚至还逐渐向基层乡镇村一级蔓延……凡此种种都对各级政府的诚信造成了极大损害。
城市发展中的规划失误、决策失误情况在不少地方都发生过。虽说不可能做到每项规划都万无一失，但能否最大程度地降低规划失误率，确保“一张蓝图绘到底”，却是各级政府和相关部门需要认真思考的。
听民意依法规，责任倒逼让政策不“断头”
习近平总书记指出，“我们要有钉钉子的精神，钉钉子往往不是一锤子就能钉好的，而是要一锤一锤接着敲，直到把钉子钉实钉牢，钉牢一颗再钉下一颗，不断钉下去，必然大有成效”，强调各项工作要“一张蓝图干到底”。
而不论是拍脑袋的“奇葩政策”、还是束之高阁的“隐形政策”亦或是蓝图断层的“网红政策”，都是钉歪了钉子，或者没有一锤接一锤地钉下去，留着些“尾巴”扎人眼。
此类现象的频繁出现极度浪费公共资源，在无形中消解着改革红利。而更深远的影响则在于，“断头”问题还会不断“损耗”政府公信力。
那么如何避免政策“断头”现象？“首先需要做的就是虚心倾听民意，在源头确保政策制定的科学性与民主性。”陈波提出，网络时代，政府必须善于接受来自各方的监督，与公民共同协商解决社会问题，打造真正的服务型政府。
同时，政策制定中也需充分调研，研究相关法律法规，努力使得政策实现全面性、增强政策制定的合法合规性。社会管理并不是过家家，“拍脑袋决策”、“任性施政”的决策行为应当杜绝，群众更愿意看到一个“成熟稳重”的政府。
另外，在政策的实施运行过程中，政府还应起到监管作用。建立长效机制，针对工作落实情况定期“回头看”，转变传统的重政策制定、执行，轻政策评估与终结的观念，建立健全政策评估与政策终结机制，确保政策落实效率。加大政策制定与实施部门的法律责任，对于诸如“拍脑门”、“闭门造车”等导致政策“断头”的部门与人员应当追究其行政法律责任，为减少政策“断头”现象提供制度支持。
当然，无论是政策的制定，还是施行和监管，归根到底由人来制定和执行。所以，提高官员的思想觉悟，树立官员正确的政绩观也是保持政策稳定性和连续性的必要条件。
“断头”政策的存在从根本上说也是部分公权力部门和人员官僚主义、形式主义、本位主义作风的反映。有效治理“断头”政策，需要国家公职人员进一步提升党性修养、政治觉悟和思想认识，将人民群众的获得感作为评价政策效果的重要标准。
侯学华建议要从“决策”层面转变思想：“培养、造就一批‘敢于担当’、‘承担使命’的公共决策者，为公共利益负责、甘心情愿地为人民服好务、守好责。”决策者要有求变创新、追赶超越的思维和决心，不能自满自足、安于现状，要将公共政策科学制定、依法行政，作为推动地方发展的政策动机、目标，植于公共管理的全过程，“未来，在纠正官员这一观念上，陕西也得狠下功夫。”
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来源：人民日报社陕西分社208坊